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四川進(jìn)行時(shí)：中國(guó)重建模式與制度變遷

作者：鋼結(jié)構(gòu)網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-22 21:00:47 [收藏]
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    4月22日，茂縣太平鄉(xiāng)楊柳村的村民們已經(jīng)在輕鋼結(jié)構(gòu)上砌起了新家的第一層。簇新的工業(yè)化材料帶著脫胎換骨的新鮮，又與山上古老的羌寨有種奇異的反差。搬到山下的新村要一條明顯的軸線，屋頂以此左右分水，所謂“門對(duì)青山”，這一傳統(tǒng)始終貫穿在村子的各種儀式中.


    月23日，都江堰虹口鄉(xiāng)的老郭夫婦正在打理自家的田地。虹口的百姓常年以農(nóng)為生。地震摧毀了房屋和田地，原有的謀生方式和村莊生活開始面臨挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在，很多地方選擇了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向旅游經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。在這種并不簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)身完成之前，土地仍是村民們最基礎(chǔ)的生活資本

    2008年5月21日，汶川特大地震全國(guó)哀悼日的第三天，民眾自發(fā)來(lái)到天安門廣場(chǎng)，哀悼地震中的遇難同胞，表達(dá)對(duì)生命的尊重。自汶川大地震發(fā)生到當(dāng)年底，有110多萬(wàn)人報(bào)名參加抗震救災(zāi)志愿者行動(dòng)，直接派遣到災(zāi)區(qū)的有18萬(wàn)人。從自發(fā)排起的獻(xiàn)血隊(duì)伍，絡(luò)繹不絕的捐款人流，到為殘孤兒童提供心理治療的廣大網(wǎng)友，民族精神和公民意識(shí)再現(xiàn)于危急時(shí)刻


    “5·12”大地震震中映秀鎮(zhèn)重建總體規(guī)劃現(xiàn)已基本完成，預(yù)計(jì)總投入約20億元，最先進(jìn)的抗震建筑技術(shù)都集中在這里，使她成為一座現(xiàn)代抗震建筑博物館

    四川精神進(jìn)行時(shí)

    中國(guó)重建模式與制度變遷

    ◎李鴻谷

    32個(gè)小時(shí)內(nèi)，人民解放軍、武警部隊(duì)和民兵預(yù)備役人員投入兵力4.7813萬(wàn)人，出動(dòng)軍用運(yùn)輸機(jī)22架，軍用直升機(jī)18架，征集民航客機(jī)12架，空投物資12.5噸——這是汶川地震最初時(shí)間，一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急速度。

    稍后，投入救災(zāi)的解放軍兵力超過(guò)13萬(wàn)人。而同時(shí)，為地震提供服務(wù)的志愿者達(dá)到14.5萬(wàn)人——這只是要求參加抗震救災(zāi)的108.7萬(wàn)志愿者中，最終能夠抵達(dá)四川震區(qū)一線的數(shù)量。國(guó)民的激情與行動(dòng)力如此強(qiáng)烈，以至于四川有關(guān)方面呼吁，懇請(qǐng)志愿者擇時(shí)再來(lái)。

    國(guó)家與國(guó)民，中國(guó)社會(huì)以總動(dòng)員的方式面對(duì)30年來(lái)最重大的挑戰(zhàn)。一年之后，即使重新面對(duì)的只是這些數(shù)據(jù)，我們?nèi)圆幻馊菀谆氐疆?dāng)時(shí)的情感現(xiàn)場(chǎng)。

    汶川地震的救災(zāi)與救援，國(guó)際社會(huì)一致評(píng)價(jià)是:“中國(guó)政府以高分通過(guò)了此次災(zāi)難帶來(lái)的考試。”極具強(qiáng)度的情感以及在此基礎(chǔ)上形成的社會(huì)總動(dòng)員——合眾之力的救災(zāi)與救援的制度性闡述是:舉國(guó)體制。那么，一年之后，情感記憶之外，我們當(dāng)有機(jī)會(huì)進(jìn)入制度的觀察與分析。顯然，地震的挑戰(zhàn)沒有結(jié)束，只不過(guò)它轉(zhuǎn)換了方式，由救災(zāi)而重建。

    三家獨(dú)立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京師范大學(xué)與民政部減災(zāi)中心分別計(jì)算出的地震損失是7000億、9785.5億與8943.7億元。如此重大的損失之下，我們?nèi)绾沃亟ㄐ滤拇?？在需要縝密的損失計(jì)算、科學(xué)的規(guī)劃、精心的建設(shè)、有序的安置以及冷靜的監(jiān)督的重建時(shí)刻，制度性條件將變得比任何時(shí)候都重要。合眾之力當(dāng)然必須給予制度性保障。

    制度是內(nèi)生的，無(wú)論人力物力的總動(dòng)員，還是似乎千頭萬(wàn)緒的重建，構(gòu)成制度生成的隱而不彰的核心，第一是資源的籌措，第二是資源分配及其管理。舉國(guó)體制何以成為中國(guó)應(yīng)對(duì)巨大危機(jī)的基礎(chǔ)性制度，以及這一制度面臨著的轉(zhuǎn)型——在資源的籌措及管理的分析框架里，我們將獲得基本的理解與解釋。當(dāng)然，也會(huì)由此而發(fā)現(xiàn)制度重建的機(jī)會(huì)。

    一年之后，我們同樣有條件來(lái)重新觀察震區(qū)的四川人，在苦痛、艱辛與煎熬之下，是什么樣的精神支持并幫助他們渡過(guò)難關(guān)，并使四川重新屹立。有著青城山與都江堰的四川是獨(dú)特的，發(fā)現(xiàn)獨(dú)特的四川——一個(gè)歷史上以“湖廣填四川”為基礎(chǔ)的四川精神，實(shí)則也是我們認(rèn)識(shí)四川乃至中國(guó)的開始。

    從巨大的危機(jī)，達(dá)至多難興邦并完成中華民族偉大的復(fù)興，以認(rèn)識(shí)論的角度，發(fā)現(xiàn)四川發(fā)現(xiàn)中國(guó)，是我們必經(jīng)的第一步。

    重建一戶損毀的農(nóng)民住房，我們目前能夠籌措的資源是多少？答案是:4.5萬(wàn)元。

    汶川地震一個(gè)月后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》里，即明確規(guī)定:中央財(cái)政原則上按平均每戶1萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。之后，《四川省汶川地震災(zāi)后農(nóng)房重建工作方案》里也規(guī)定，農(nóng)房重建與中央財(cái)政匹配資金，同樣為1萬(wàn)元。兩項(xiàng)財(cái)政支付之外，震區(qū)受災(zāi)縣亦將獲得對(duì)口支援省市的每戶1萬(wàn)元農(nóng)房重建補(bǔ)助。除此，中國(guó)紅十字基金會(huì)也將向重建農(nóng)房每戶發(fā)放1.5萬(wàn)元的資助。稍稍不同的是，紅十字基金會(huì)限于資金額度，其發(fā)放有選擇條件，并非針對(duì)所有重建農(nóng)房。

    按此4項(xiàng)補(bǔ)助與資助計(jì)算，災(zāi)區(qū)農(nóng)房重建，最高將會(huì)獲得4.5萬(wàn)元的幫助。

    如果沒有坐標(biāo)，孤立地來(lái)看這4.5萬(wàn)元，我們將無(wú)可判斷。四川農(nóng)房重建，按目前的一般狀況，每戶重建大約需要7萬(wàn)～8萬(wàn)元，因而農(nóng)房重建是屬于尚有資金缺口的部分。但是，我們?nèi)绻氐劫Y源籌措的角度，其間重大變化當(dāng)會(huì)清晰明確。

    汶川地震前一年，2007年8月，國(guó)務(wù)院在正式發(fā)布《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》之后的常務(wù)會(huì)議上，決定:將因?yàn)?zāi)倒塌房屋重建的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每間600元提高到1500元。僅僅一年后，汶川地震發(fā)生——1500元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論與中央財(cái)政1萬(wàn)元，還是綜合各方補(bǔ)助后的4.5萬(wàn)元比較，都有一個(gè)極大倍數(shù)的落差。顯然，我們籌措資源尤其是資本的能力，以此次汶川地震為轉(zhuǎn)折標(biāo)志，有了重大的提升。

    稍稍拉開一點(diǎn)距離，我們?nèi)詮闹袊?guó)災(zāi)害救助特別是倒房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)角度來(lái)回溯。從1949至2001年，倒房的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為洪澇災(zāi)害65元/間，地震災(zāi)害200元/間；2002年有了第一次提高，兩項(xiàng)分別提高至300元與500元；2006年再次提高，兩項(xiàng)合并為600元/間；之后有了新的躍升，2007年提高至1500元/間。單從這一變化來(lái)看，其增幅亦在迅速加大，雖即如此，最新的2007年確定的標(biāo)準(zhǔn)與此次汶川地震實(shí)際的補(bǔ)助額比較，其結(jié)果，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)又有了巨幅的提高。

    去年底，為了應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的挑戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院決定拿出4萬(wàn)億元的投資，以保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)——其中，恢復(fù)地震重建為1萬(wàn)億元。單純從這些數(shù)字，即使它是天量的數(shù)字，我們亦無(wú)可理解其間的真實(shí)價(jià)值。如果將其分解至比如“倒房補(bǔ)助”的支出的歷史性數(shù)據(jù)比較里，結(jié)論自然明確:各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，提取資源的能力已經(jīng)達(dá)到空前的水平，與過(guò)去不可同日而語(yǔ)。

    以地震重災(zāi)區(qū)什邡市為例，什邡市副市長(zhǎng)黃劍告訴本刊記者:2007年，什邡在學(xué)校的基建方面的投入為2000萬(wàn)元，而此次恢復(fù)重建，3年期間學(xué)校的重建投入將達(dá)18.2億元。這種增幅更是巨大。所以，不唯重建農(nóng)房補(bǔ)助，整個(gè)災(zāi)區(qū)重建，過(guò)去標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不足為憑。

    籌措資源

    治國(guó)本于理財(cái)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思，依循布羅代爾開創(chuàng)的歷史研究方法完成的《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，標(biāo)志著目前仍領(lǐng)潮流的“新制度學(xué)派”的興起。由經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)歷史上經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行研究，由此來(lái)解答“國(guó)富國(guó)窮”的“制度決定因素”，自然容易對(duì)應(yīng)中國(guó)傳統(tǒng)觀察“治國(guó)本于理財(cái)”。同樣，循此理路，進(jìn)入中國(guó)共產(chǎn)黨建立及其執(zhí)政過(guò)程的歷史脈絡(luò)，以資源籌措和財(cái)政汲取能力建立分析框架，前述單純的數(shù)字提升，在時(shí)空的演變軌跡里，將更有助于我們理解國(guó)家籌措資源能力變化與制度生成的條件、價(jià)值以及挑戰(zhàn)。

    中國(guó)共產(chǎn)黨在1922年的第二次代表大會(huì)上，首次在政治上確定了“革命方法”:發(fā)動(dòng)和依靠群眾。將此政治方向變成創(chuàng)造性并取得成功的線路，毛澤東在《中國(guó)的紅色政權(quán)為什么能夠存在？》里論述:“一國(guó)之內(nèi)，在四周白色政權(quán)的包圍中，有一小塊或若干小塊紅色政權(quán)的區(qū)域長(zhǎng)期地存在，這是世界各國(guó)從來(lái)沒有的事……這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有兩種，即地方的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)(不是統(tǒng)一的資本主義經(jīng)濟(jì))和帝國(guó)主義劃分勢(shì)力范圍的分裂剝削政策。因?yàn)橛辛税咨?quán)的長(zhǎng)期的分裂和戰(zhàn)爭(zhēng)，便給了一種條件，使一小塊或若干小塊的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的紅色區(qū)域，能夠在四周白色政權(quán)包圍的中間發(fā)生和堅(jiān)持下來(lái)。”那么，在白色包圍之下的紅色政權(quán)如何生存呢？其技術(shù)性解決方案，是隨后在福建舉行的“古田會(huì)議”給出的規(guī)定:“紅軍必須和人民群眾相結(jié)合，必須擔(dān)負(fù)起打仗、籌款和做群眾工作這三位一體的任務(wù)。”——依靠群眾的“紅色割據(jù)”獲得生存之途，其任務(wù)，即基礎(chǔ)性條件之一非常明確——籌款。無(wú)有資源籌措，中國(guó)共產(chǎn)黨生存的可能性將變得微弱。這是貫穿始終的關(guān)鍵線索。只是資源籌措過(guò)于基礎(chǔ)與日?；?，遠(yuǎn)沒有政治、戰(zhàn)爭(zhēng)那樣具有戲劇與傳播性，所以長(zhǎng)期難以被注意。

    那么，中國(guó)共產(chǎn)黨資源占有情況如何？其現(xiàn)實(shí)是長(zhǎng)期窘迫——以相對(duì)穩(wěn)定的延安時(shí)期來(lái)觀察，《陳云傳》里描述:“1939年，邊區(qū)財(cái)政收入的90%以上仍來(lái)自外援。這一時(shí)期邊區(qū)的財(cái)政方針是，爭(zhēng)取外援，休養(yǎng)民力。公糧在1937和1938年都只征1萬(wàn)石，稅也很輕。武漢失守后，國(guó)民黨逐漸消極抗日、積極反共。1940年，國(guó)民黨政府停發(fā)八路軍軍餉，并阻截國(guó)內(nèi)外給邊區(qū)的捐助。1941年“皖南事變”后，邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重困難中。毛澤東曾說(shuō):‘最大的一次困難是在1940和1941年，國(guó)民黨兩次反共摩擦，都在這一時(shí)期。我們?cè)?jīng)弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有菜，戰(zhàn)士沒有鞋襪，工作人員冬天沒有被蓋。國(guó)民黨用停發(fā)經(jīng)費(fèi)和經(jīng)濟(jì)封鎖來(lái)對(duì)待我們，我們的困難真是大極了。’”

    制度的內(nèi)生性，決定性因素是現(xiàn)實(shí)條件。在如此資源結(jié)構(gòu)之下，制度性安排的一般選擇只可能是“勞力替代”——自力更生，是現(xiàn)實(shí)約束下的路徑選擇，然后意識(shí)形態(tài)化的結(jié)果，絕非憑空生成。以淮海戰(zhàn)役為例，戰(zhàn)后統(tǒng)計(jì)，這一戰(zhàn)役第三階段，參戰(zhàn)兵力與后方支前民工的比例竟達(dá)到1∶9，大大超過(guò)戰(zhàn)役初期的1∶3。那些肩挑手推的獨(dú)輪車以及9倍于兵力的民工們完成的戰(zhàn)爭(zhēng)的后勤資源保障，是以人力代替運(yùn)輸能力——實(shí)則資本與資源不足的經(jīng)典樣本。即使當(dāng)時(shí)，相關(guān)方面對(duì)此亦有深刻認(rèn)識(shí)，華東支前委員會(huì)在其總結(jié)里很清楚地計(jì)算:“濟(jì)南至徐州750里，一列車即可運(yùn)200萬(wàn)斤(糧食)，一晚時(shí)間即到。如用(支前)小車運(yùn)輸則須6666輛，1.3332萬(wàn)人至少需半個(gè)月。”資源條件的約束，以及在此約束下必須獲得勝利的目標(biāo)，中共“二大”確定的“群眾路線”，自然是籌措資源的核心方式。如此一來(lái)，社會(huì)動(dòng)員能力成為中國(guó)共產(chǎn)黨最為關(guān)鍵與寶貴的能力。非此，無(wú)可籌措哪怕是最低保障的資源。

    資源尤其是資本的極度缺乏，籌措資源的方式?jīng)Q定了我們基礎(chǔ)性的制度安排。1949年中國(guó)共產(chǎn)黨獲得政權(quán)，新中國(guó)成立——這一時(shí)刻的資源條件，西方通過(guò)兩次世界大戰(zhàn)所完成的資源瓜分已經(jīng)沒有任何調(diào)整余地，且中國(guó)周邊的地緣政治環(huán)境險(xiǎn)惡，而新中國(guó)又必須工業(yè)化以自立于世界民族之林。資源從何而來(lái)？如何籌措工業(yè)化必需的資本原始積累——其制度安排必然是以中央高度集權(quán)下的自我剝奪，以農(nóng)村的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)互為依存的體制來(lái)支持工業(yè)化進(jìn)程。舉國(guó)體制，實(shí)則為籌措資源的自然選擇。其合理性，放在第三世界國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程里，塞繆爾·亨廷頓的結(jié)論是:“對(duì)于窮國(guó)，政治秩序和有力的機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。”

    從中國(guó)共產(chǎn)黨建立、獲得政權(quán)、中國(guó)的工業(yè)化路向……如此一路演化而來(lái)，圍繞著籌措資源而進(jìn)行的各種制度建設(shè)，是其核心命題。在此理路之下，各種制度形成基礎(chǔ)及其理由，我們將容易發(fā)現(xiàn)并理解。但是，以汶川大地震重建為節(jié)點(diǎn)，經(jīng)過(guò)改革開放30年的中國(guó)，在GDP達(dá)到30萬(wàn)億元，財(cái)政收入有6萬(wàn)億元的國(guó)力提升、財(cái)富累進(jìn)的條件下，變化調(diào)整的基礎(chǔ)已經(jīng)形成。

    以籌措資源為主導(dǎo)的“舉國(guó)體制”結(jié)構(gòu)，形成了目前國(guó)家足夠強(qiáng)大的資源實(shí)力，也因此種能力變化，未來(lái)的重點(diǎn)將必然轉(zhuǎn)向資源分配及管理的制度建設(shè)。1500元民房補(bǔ)助款與最高可達(dá)4.5萬(wàn)元的補(bǔ)助款，兩者的管理強(qiáng)度，以及對(duì)管理能力的要求，斷不可等量齊觀。制度變遷將無(wú)可避免。這是我們觀察此次汶川地震重建，最重要的判斷與結(jié)論。

    對(duì)口支援

    從歷史路徑回到現(xiàn)實(shí)地震重建，其制度性調(diào)整，已是重建過(guò)程的基本事實(shí)。

    國(guó)務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》里測(cè)算，此次重建資金需求約為1萬(wàn)億元。中央財(cái)政將按重建資金總需求30%左右的比例建立中央地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金，其余的資金將通過(guò)地方財(cái)政投入、對(duì)口支援、社會(huì)募集、國(guó)內(nèi)銀行貸款、資本市場(chǎng)融資、國(guó)外優(yōu)惠緊急貸款、城鄉(xiāng)居民自有和自籌資金、企業(yè)自有和自籌資金、創(chuàng)新融資等籌措。重建過(guò)程同樣亦如救災(zāi)救援過(guò)程，是一個(gè)合眾之力的結(jié)果。其籌資的多元化制度安排，用單純的剛性的“舉國(guó)體制”已無(wú)法概括。而且，傳統(tǒng)的“人力替代”在此次地震救援與重建過(guò)程中，已悄然轉(zhuǎn)為志愿者行動(dòng)。重建部分的計(jì)量以貨幣為單位，過(guò)去我們因人力與貨幣混合之實(shí)際而將之稱為籌措資源，現(xiàn)在可以更單純地命名為籌措資金——按黃仁宇的概念，現(xiàn)在我們可以“在數(shù)目字上管理”。

    重建資金的多元化以及純粹貨幣化，其自然的結(jié)果是監(jiān)控制度的多元化。接受本刊采訪的中國(guó)紅十字基金會(huì)與香港地區(qū)樂施會(huì)，他們回顧各自在災(zāi)區(qū)重建過(guò)程中小小的不適，即為當(dāng)?shù)卣鼧芬獍促Y金全投向政府賬戶方式接受各項(xiàng)投入，由他們?nèi)炭刂?mdash;—這當(dāng)然是一個(gè)不會(huì)被選擇的策略。資金渠道的多元化，以


    2008年6月，在綿陽(yáng)市安縣永安鎮(zhèn)安置點(diǎn)，一位志愿者正與孩子們嬉戲


    按對(duì)口支援所能籌措的資金數(shù)量來(lái)觀察，以什邡市為例，按《什邡市災(zāi)后重建總體實(shí)施規(guī)劃》(征求意見稿)里統(tǒng)計(jì)，恢復(fù)重建的總投資為600億元，其資金結(jié)構(gòu)，排第一位的是中央財(cái)政通過(guò)各種渠道安排的約80億元，約占全部重建投資的13.3%；而排第二位的則是對(duì)口支援的北京市，他們將提供75億元，占全部投資12.5%，其支持力度足夠強(qiáng)大。

    那么，以重建資金供給的對(duì)口支援——相當(dāng)于橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是一項(xiàng)臨時(shí)性的財(cái)政籌資方案，還是將由此為起點(diǎn)，成為正式的制度安排，或許是我們可以觀察與思考的問(wèn)題。

    目前平衡東部與中西部地區(qū)差異的主導(dǎo)力量來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。雖然中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付中向中西部地區(qū)傾斜，但在中央財(cái)政向地方轉(zhuǎn)移的全部財(cái)力中，東部地區(qū)所占數(shù)量仍然具有明顯優(yōu)勢(shì)。其原因在于東部在全部稅收返還數(shù)量中的比重占到50%以上，這在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的區(qū)域的傾斜，結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付欲實(shí)現(xiàn)的區(qū)域財(cái)力平衡、基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相悖。

    解決區(qū)域性財(cái)力不平衡可資借鑒的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式來(lái)自德國(guó)。在其新的《財(cái)政平衡法》里規(guī)定:(1)一個(gè)有平衡資格州的財(cái)力指數(shù)若低于平均指數(shù)的92%，則低于的差額百分之百被確定為平衡分配金而以補(bǔ)償；(2)財(cái)力指數(shù)相對(duì)于平衡指數(shù)92%～100%的州，其差額部分的37.5%被確定為平衡分配金予以補(bǔ)償……與這些獲得財(cái)政補(bǔ)償金分配而對(duì)應(yīng)的是超過(guò)平均指數(shù)的富裕州的供給比例。1979年在中央做出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)》而創(chuàng)立的“對(duì)口支援”之策，會(huì)因此次地震而在未來(lái)像德國(guó)一樣制度化嗎？

    由亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》提出的決定國(guó)富國(guó)窮問(wèn)題，至制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派出現(xiàn)——其解釋體系是:決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的因素，是該國(guó)的制度安排，一國(guó)的制度安排決定了該國(guó)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。按此論述，經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫推導(dǎo)，在發(fā)展中國(guó)家，政府是最重要的制度安排。以前述籌措資源的國(guó)家能力演變角度觀察，這一判斷當(dāng)然明智。

    汶川地震的發(fā)生及其重建，在將危機(jī)轉(zhuǎn)機(jī)的過(guò)程中，同樣亦在籌措資源轉(zhuǎn)向資源分配與管理背景下，對(duì)口支援作為區(qū)域平衡的制度性安排，能否由臨時(shí)而恒常，當(dāng)然是有價(jià)值的問(wèn)題。制度變遷，并非宏大論述而是一個(gè)個(gè)因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的生成過(guò)程。

    地方

    農(nóng)房重建1500元與4.5萬(wàn)元補(bǔ)助的倍數(shù)級(jí)差，當(dāng)然是一個(gè)極具象征意味的數(shù)據(jù)對(duì)比，它證明著目前中國(guó)籌措資源能力的躍升。如果深入到災(zāi)區(qū)重建的地方——將觀察視角由籌資方轉(zhuǎn)向受助方，當(dāng)然同樣有價(jià)值。

    受災(zāi)地區(qū)地方政府的事權(quán)劃分，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》里明確規(guī)定:

    縣:可以分解落實(shí)到縣級(jí)行政區(qū)的重建任務(wù)，由縣級(jí)人民政府根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)籌實(shí)施。主要是農(nóng)村住房、城鎮(zhèn)住房、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理、縣域工業(yè)、商貿(mào)以及其他可以分解落實(shí)到縣的防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治和土地復(fù)墾等。

    省:交通、通信、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)工業(yè)和軍工項(xiàng)目，以及其他跨行政區(qū)的重建任務(wù)，主要由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織實(shí)施。

    事權(quán)劃分對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，目前并無(wú)具體數(shù)據(jù)。若以民政部減災(zāi)中心與北京師范大學(xué)聯(lián)合完成的災(zāi)區(qū)綜合災(zāi)害損失評(píng)估報(bào)告所列損失細(xì)目對(duì)應(yīng)，縣級(jí)人民政府事權(quán)所需面對(duì)的損失:城鄉(xiāng)住宅損失占總損失的30.6%，城鎮(zhèn)非住宅損失12.2%，農(nóng)業(yè)損失3.6%，服務(wù)業(yè)損失6.8%，社會(huì)事業(yè)損失6.3%，居民財(cái)產(chǎn)損失3.8%，土地資源損失2.7%。如此加總的結(jié)果是，地震損失的66%將由縣級(jí)人民政府重建完成，那么相應(yīng)，其財(cái)權(quán)亦應(yīng)匹配這66%損失的重建。

    需要略做解釋的是，此次汶川地震系龍門山斷裂帶活動(dòng)的結(jié)果。而龍門山脈以西全為山區(qū)，山脈以東由山區(qū)逐漸往盆地過(guò)渡，越接近平原城市，損失則相應(yīng)減弱。換言之，地震損失主要發(fā)生區(qū)域在縣及以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

    將事權(quán)與財(cái)權(quán)直接劃歸至縣級(jí)政府，重建之效率自然會(huì)由這種制度安排而提升。比如，媒體關(guān)注的災(zāi)區(qū)官員因自殺事件而產(chǎn)生的心理慰藉問(wèn)題，其背景當(dāng)是如上述眾多的事權(quán)——許多事情需由縣級(jí)政府官員完成，其辛勞而形成的壓力。以什邡為例證，其重建總投資即達(dá)600億元，占全部恢復(fù)重建1萬(wàn)億元總需求的6%，對(duì)其行政能力這當(dāng)然是一個(gè)重大考驗(yàn)。

    從災(zāi)后重建規(guī)劃的角度觀察，盡管這并非人們期望的機(jī)會(huì)，“(災(zāi)后重建)往往是成就偉大規(guī)劃師的機(jī)會(huì)”。有意思的是，澳大利亞悉尼大學(xué)規(guī)劃研究中心研究員胡以志研究過(guò)往世界各地災(zāi)后重建發(fā)現(xiàn)，那些被稱為“外來(lái)的憧憬者”的規(guī)劃師，“歷史上大膽的重建規(guī)劃很少得到實(shí)施”——遭受卡特里娜颶風(fēng)襲擊的美國(guó)新奧爾良大膽的重建規(guī)劃被擱置，即為最新證據(jù)。其原因是:“城市恢復(fù)力不是像人們期望的那樣是進(jìn)步性的，而是回歸性的，即重建的結(jié)果大多是回到災(zāi)前原狀。”

    不過(guò)，胡以志的描述未必能夠?qū)?yīng)汶川地震重建，此次重建的主體并非城市是原因之一，而更重要的是，在現(xiàn)有環(huán)境承載力嚴(yán)重不足，且有足夠的資金支持之下，加快縣鎮(zhèn)城市化進(jìn)程是相對(duì)主流的意識(shí)。按四川省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，什邡市1999年非農(nóng)業(yè)人口占全部人口的19.3%，2007年這一數(shù)字上升為21.6%，8年時(shí)間提升了2.3個(gè)百分?jǐn)?shù)。而依據(jù)初步規(guī)則，重建完成后，什鄺市城鎮(zhèn)人口將達(dá)到51.63%。這當(dāng)然是能夠?qū)?yīng)農(nóng)房重建補(bǔ)助款提升的城市化速度，但如此躍進(jìn)將會(huì)面臨的挑戰(zhàn)，或許需要我們審慎以待。

    資源的分配與管理成為此次汶川地震重建最為核心的命題。在此已經(jīng)轉(zhuǎn)變的前提下，重建資金的多元化，以及事權(quán)財(cái)權(quán)的下移，是目前建立的兩項(xiàng)基本制度框架。那么，從1萬(wàn)億元的投入到鄉(xiāng)村的每間重建房，其間漫長(zhǎng)的線路，當(dāng)然有著巨大的機(jī)會(huì)——不唯有成就偉大規(guī)劃師的機(jī)會(huì)，所有重建的參與者，都有可能去創(chuàng)造出適應(yīng)新的約束條件的制度。這是我們觀察此次汶川地震重建，另一個(gè)重要的結(jié)論。

    一年之后，面對(duì)我們共同經(jīng)歷過(guò)的自然災(zāi)難，曾經(jīng)的激情記憶當(dāng)然容易被喚醒。但是，這個(gè)制度變遷，或許能夠成為一個(gè)偉大的時(shí)刻，如果我們沒有制度創(chuàng)造的成果，那么，那段極具強(qiáng)度的情感經(jīng)歷，注定將成為一段難以言說(shuō)的悲傷記憶。

    這一時(shí)刻，真正的問(wèn)題是，我們有無(wú)智慧與洞見?！?br />
    (本文的采訪及部分資料收集，由實(shí)習(xí)記者徐菁菁、徐木子提供幫助)


    2008年9月1日，綿陽(yáng)市北川縣北川中學(xué)舉行開學(xué)典禮


    如何再造新北川，規(guī)劃師們決定跳出北川到更廣闊的區(qū)域中去思考問(wèn)題，這將是一場(chǎng)大動(dòng)干戈的重建工程

    4月22日，北川擂鼓鎮(zhèn)村民在路旁售賣與地震有關(guān)的光碟

    4月20日，北川縣擂鼓鎮(zhèn)被沸騰的施工揚(yáng)塵包圍著。這個(gè)一度作為北川縣城第二門戶所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在新北川的規(guī)劃版圖中將成為北川新縣城的副中心。曾經(jīng)僅僅擁有1440人的老場(chǎng)鎮(zhèn)將擴(kuò)張成規(guī)劃人口超過(guò)2萬(wàn)人的新城市，因?yàn)榇罅扛乇蝗ツ甑牡卣鸷皖l繁光顧的次生災(zāi)害吞噬，圍繞老集鎮(zhèn)的30個(gè)自然村里，70%的農(nóng)民消失了，他們都將成為這個(gè)新城市的一部分。而震前，這個(gè)地方的城市化率甚至不足9%。

    這場(chǎng)涉及1萬(wàn)億元資金的四川災(zāi)區(qū)重建計(jì)劃是一個(gè)國(guó)家指令和市場(chǎng)意志交織的產(chǎn)物，是一場(chǎng)資源的重新調(diào)度和再次分配。在規(guī)劃師看來(lái)，地震以前，這些地區(qū)人口和資源已經(jīng)處于高度緊張的狀態(tài)，重建則是使其再度趨于平衡的一個(gè)機(jī)會(huì)，借助的手段是“通過(guò)‘區(qū)域調(diào)整’和‘人口轉(zhuǎn)移’”，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師楊保軍說(shuō)，“我們希望能重新思考城鄉(xiāng)關(guān)系”。加速城市化是政府和規(guī)劃師為這些受災(zāi)地區(qū)開出的一劑藥方。作為變革的設(shè)計(jì)方和主導(dǎo)者，政府不僅要為人們?cè)O(shè)計(jì)安全的居住，還要為他們?cè)O(shè)計(jì)未來(lái)。

    主筆◎朱文軼

    舊北川 新北川

    72公里，北川老縣城曲山鎮(zhèn)到綿陽(yáng)市區(qū)的距離。后者所在的“成綿德”板塊是四川唯一一處以平原為空間載體的經(jīng)濟(jì)帶，是整個(gè)西南地區(qū)最具活力的區(qū)域。

    在過(guò)去10年里，竭盡所能地接近這個(gè)區(qū)域、加入這場(chǎng)城市化盛宴，幾乎是這個(gè)古老地區(qū)上的所有城鎮(zhèn)分享發(fā)展機(jī)會(huì)的唯一可能。“地理決定命運(yùn)。”區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究者吳乃青說(shuō)，“地處岷江、沱江沖積平原和涪江沖積平原的成德綿地區(qū)以不到四川8%的面積集中了全省GDP的45%。從成都到綿陽(yáng)市北川縣的地勢(shì)，由開闊到逼仄的幅度，如同一個(gè)被迅速收緊的口袋，距離開闊處越遠(yuǎn)，城市的外向度越低。”

    為了扭轉(zhuǎn)命運(yùn)，北川鄰縣安縣在2002年進(jìn)行了一次區(qū)域史上少見的大挪移。它把縣城和所有行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)由毗鄰北川的安昌鎮(zhèn)遷到了花鎮(zhèn)，就是為了在地理上更靠近綿陽(yáng)。他們很快享受到了好處。這場(chǎng)興師動(dòng)眾的搬遷方案由綿陽(yáng)市上報(bào)，得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并在很短時(shí)間內(nèi)獲得了經(jīng)濟(jì)上的成功。“因?yàn)樗骄d陽(yáng)只有10公里，事實(shí)上很快成為綿陽(yáng)產(chǎn)業(yè)布局的一個(gè)衛(wèi)星城。”吳乃青說(shuō)，“綿陽(yáng)把長(zhǎng)虹集團(tuán)的一部分產(chǎn)能放到了花，安縣也趕上了上一輪城市土地開發(fā)的班車，這讓它把鄰縣北川甩在身后。”

    72公里以外的北川縣被遺憾地排除在外了。即使綿陽(yáng)有意擴(kuò)張它的城市輻射區(qū)，北川也不具備接壤“成綿德”的條件。從地理上看，綿北公路是個(gè)死胡同，它穿越北川后就進(jìn)入綿綿不絕的山脈了，沒有形成有效率的回旋，因此在發(fā)揮區(qū)域潛力上毫無(wú)優(yōu)勢(shì)可言；北川全境皆山，全縣域海拔在1000米以下的土地面積僅占全縣的10%，僅有的少量適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的河谷平壩地區(qū)，也已經(jīng)全部被已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占用，而空間集聚是工業(yè)化、城市化過(guò)程的一般規(guī)律，缺乏空間聚合形態(tài)良好的開闊地域幾乎成為北川的致命傷。

    行政區(qū)劃也給北川向山外突圍直接設(shè)置了障礙。曲山和擂鼓兩鎮(zhèn)既是山區(qū)和平原的分界，也是北川和安縣的分界，盡管歷史上因?yàn)榈刭|(zhì)和發(fā)展空間原因，縣城搬遷曾多次進(jìn)入北川縣委縣政府的重要議題，但客觀來(lái)說(shuō)，北川實(shí)在沒有太多選擇。

    曲山鎮(zhèn)已經(jīng)幾乎是在現(xiàn)有行政區(qū)劃條件下縣城選址的最優(yōu)選擇，同樣是縣城能夠接近“成綿德經(jīng)濟(jì)帶”最大極限。“這是一目了然的，曲山是北川縣的咽喉和門戶，比起其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它的交通優(yōu)勢(shì)不言而喻。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師朱子瑜說(shuō)。而作為北川增量用地唯一選擇的擂鼓鎮(zhèn)，事實(shí)上在這些年早已“地盡其用”，北川最重要的幾個(gè)工業(yè)廠全都放在擂鼓鎮(zhèn)，這個(gè)面積不足2平方公里的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已不堪重負(fù)。

    作為北川新城規(guī)劃的總設(shè)計(jì)師，朱子瑜多次站在北川入城要道、著名“三道拐”上俯瞰舊縣城。從一個(gè)城市規(guī)劃師的觀察角度出發(fā)，北川的問(wèn)題不言而喻，即使不去考量它的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，“從風(fēng)水角度看，曲山鎮(zhèn)的選址完全違背了中國(guó)城市空間布局最重要的傳統(tǒng)之一，就是:明堂一定要寬闊”。朱子瑜說(shuō):“縣城所在地位于V字型中低峽谷的河谷平壩，四周山體陡峭，空間太局促了，以至于整個(gè)城市毫無(wú)向外開拓的空間和余量。”

    這個(gè)羌族小城在經(jīng)濟(jì)格局上的硬傷在去年“5·12”大地震中恰恰成為導(dǎo)致它滅頂之災(zāi)的地方。幫助北川重建的專家們發(fā)現(xiàn)，比其他地方尤為明顯的是，這個(gè)地方的生存和發(fā)展問(wèn)題，從來(lái)都是錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，如同一枚硬幣的兩面。“必須要把它們放到一起來(lái)思考重建的問(wèn)題。”在楊保軍看來(lái)，災(zāi)后的北川重建絕不僅僅是安置災(zāi)民那么簡(jiǎn)單，如果不能同時(shí)解決它的發(fā)展，那么災(zāi)難照樣會(huì)卷土重來(lái)。

    安縣的大發(fā)展多少刺激了北川，2002年前后，急于走出山區(qū)困局的北川從全國(guó)各地請(qǐng)規(guī)劃師為這個(gè)無(wú)法施展拳腳的城市出謀劃策，專家們的建議是在尋找城市增量沒有可能的情況下盡量盤活存量資源。“2002年，北川編制縣城整體規(guī)劃時(shí)，曾提出曲山鎮(zhèn)、擂鼓鎮(zhèn)和任家坪一體化，作為北川的縣城。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院工程所規(guī)劃師殷會(huì)良說(shuō)。就在北川為自身發(fā)展尋求出路的時(shí)候，一場(chǎng)毀滅性的災(zāi)難中止了它的一切計(jì)劃和自我設(shè)計(jì)。

    平衡被打破

    接近城市圈的努力失敗后，羌人原來(lái)田園式的山居生活也被毀了。沒有城鎮(zhèn)化和工業(yè)的吸納，北川縣剩余勞動(dòng)力的增加就得不到相應(yīng)的疏散。

    盡管四川是個(gè)勞務(wù)輸出大省，但北川卻是個(gè)例外。高捷是中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城鄉(xiāng)所的規(guī)劃師，在北川重建規(guī)劃中，她所在的小組承擔(dān)對(duì)整個(gè)北川失地農(nóng)民的調(diào)查。“我們對(duì)5個(gè)極重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的結(jié)果，務(wù)農(nóng)的比例55%，遠(yuǎn)高于外出打工的比例。”高捷說(shuō)。

    “山區(qū)本身并不一定就意味著貧困。”楊保軍說(shuō)，這個(gè)人們慣常的邏輯實(shí)際上并不準(zhǔn)確。在啟動(dòng)重建規(guī)劃前，中規(guī)院的專家對(duì)于北川做了一個(gè)摸底調(diào)查，結(jié)果出乎多數(shù)人預(yù)料。“在一部分山區(qū)，居民人均收入比平原高，這是因?yàn)樗麄儞碛械拿娣e比平原大。高山能做什么？旅游、藥材，山里有豐富的資源。所以說(shuō)，山區(qū)經(jīng)濟(jì)容量小，但不一定山區(qū)就比平原窮，要看你在里面安置多少人。”

    北川恰恰成了不幸的個(gè)案。眷戀故土的傳統(tǒng)、本地工業(yè)就業(yè)條件的不足，再加上土地收益和山地收益的剪刀差，這都繼續(xù)加劇了人口向山區(qū)的聚集。人地矛盾在幾個(gè)主要的地震災(zāi)區(qū)是普遍現(xiàn)象，但在老北川，顯然問(wèn)題更為尖銳。

    這個(gè)地區(qū)的平衡在地震前就已經(jīng)被打破。勞動(dòng)力淤積的唯一出路，是北川只有繼續(xù)向山區(qū)要地，最終的結(jié)果，那些根本不適宜安置建筑和人口的地區(qū)早就都達(dá)到飽和了，“這個(gè)地區(qū)資源環(huán)境承載平衡被徹底破壞了”。近十幾年來(lái)，北川開始不斷往山上“發(fā)展”，老城區(qū)如民政局、幼兒園等單位，都蓋在了山腳下。1991年，由于城區(qū)用地緊張，在時(shí)任縣長(zhǎng)梁安禮的力推下，北川縣政府決定開發(fā)茅壩新區(qū)，工程在4年后完工，也用完了山谷平壩處最后0.35平方公里土地。就在去年地震發(fā)生之前，垮塌處的沈家包山腳下正在修建“安居工程”，山體因此被挖進(jìn)了十余米。

    地震摧毀了北川，但即使一座抗震技術(shù)過(guò)關(guān)的全新城市從原址拔地而起，舊北川原先遇到的所有問(wèn)題并沒有消失。相反，地震之后，北川的人地矛盾被進(jìn)一步放大了。首先是因?yàn)楦販缡Фa(chǎn)生的失地農(nóng)民，據(jù)中規(guī)院的調(diào)查，整個(gè)北川這批農(nóng)民的數(shù)量達(dá)到3.5萬(wàn)人。

    這個(gè)人口還只是個(gè)開始。和很多重建城市一樣，北川陷入了一個(gè)“滾雪球”式的安置困境。“要在承諾時(shí)間內(nèi)安置失地人口，就需要土地。每個(gè)縣政府都希望大部分失地農(nóng)民能夠能過(guò)相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間就近安置吸收的辦法，但實(shí)際上這只是縣政府一廂情愿的想法。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多自顧不暇，即便真有剩余用地，也要盤算著如何在重建中盡可能發(fā)揮土地價(jià)值。”吳乃青說(shuō)，“在毫無(wú)增量土地的情況下，政府往往只有通過(guò)征用土地的辦法來(lái)安置失地人口。這樣一來(lái)，每安置一批失地者，就又產(chǎn)生了一批新的失地人口。”

    以北川縣擂鼓鎮(zhèn)為例，“因?yàn)榈卣鸷腿ツ?月份的泥石流，擂鼓產(chǎn)生了6000多名失地農(nóng)民，他們找不到耕地，也找不到宅基地，都要在擂鼓鎮(zhèn)的場(chǎng)鎮(zhèn)上安置下來(lái)”。跟隨山東援建方到擂鼓的年輕規(guī)劃師仲平說(shuō)，“但是老場(chǎng)鎮(zhèn)面積不到70畝，人口1440人，已經(jīng)很不寬裕了，一下子進(jìn)入6000多人，唯一的辦法就是從鄰近村征地。擂鼓從4個(gè)地震中損毀較嚴(yán)重的村子征了3200畝，這4個(gè)村子的4400人同樣需要‘村改居’，這樣一來(lái)，擂鼓需要安置的失地人口一下子就接近1.3萬(wàn)人了，翻了一番還多”。

    更棘手的是，失地人口的成倍上升，直接沖擊了城鎮(zhèn)人口的就業(yè)。由于北川過(guò)去經(jīng)濟(jì)形態(tài)的單一，城市外向度低，這導(dǎo)致北川城鎮(zhèn)和山區(qū)農(nóng)村的自我依存度極高。中規(guī)院規(guī)劃師殷會(huì)良說(shuō)，“北川城鎮(zhèn)人口超過(guò)1萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3個(gè)，這些城鎮(zhèn)里的城鎮(zhèn)人口為更廣闊的山區(qū)人口提供了所有的服務(wù)。現(xiàn)在農(nóng)民失去土地和生產(chǎn)資料了，這意味著那些靠向他們提供服務(wù)的人也面臨失業(yè)”，“就眼下來(lái)說(shuō)，北川有1.2萬(wàn)人的就業(yè)屬于相當(dāng)緊迫的事情。這個(gè)時(shí)候，再看北川的工業(yè)容量就覺得實(shí)在太有限了，開足了工、數(shù)得上的工業(yè)企業(yè)不超過(guò)10個(gè)。對(duì)這大批的失地農(nóng)民和失業(yè)人口來(lái)說(shuō)，它們簡(jiǎn)直就是杯水車薪”。

    政府為北川開出的一劑藥方是加速城市化。“只有用比市場(chǎng)力量更為強(qiáng)大的推力，將北川納入城市化進(jìn)程當(dāng)中，超出資源承載能力的剩余勞動(dòng)力才有可能從根本上得以解決。”吳乃青說(shuō)，“這個(gè)時(shí)候，可能有必要打破以鄰為壑的思維方式了。”

    規(guī)劃師們決定跳出北川到更廣闊的區(qū)域中去思考問(wèn)題。這將是一場(chǎng)大動(dòng)干戈的重建工程，安全、貧困、失衡都將是要修復(fù)的內(nèi)容。楊保軍稱之為“大尺度”。“以地為本，還是以人為本，這是我理解的尺度問(wèn)題的本質(zhì)?？臻g范圍越大，就越有利于我們優(yōu)化資源的配置。當(dāng)然你越往外，牽扯的問(wèn)題也就越多，最終是一個(gè)平衡點(diǎn)。”規(guī)劃者們希望，中央能給予北川更大的舞臺(tái)，在更大區(qū)域范圍內(nèi)土地資源的重新調(diào)度和分配。重建一座新城，能幫助這個(gè)在過(guò)去60年發(fā)展中一直背負(fù)沉重包袱的羌族縣，重新回到人與資源的平衡狀態(tài)嗎？

    本地和異地重建之爭(zhēng)

    新北川尚在規(guī)劃者的頭腦之中。問(wèn)題又回到了起點(diǎn)，它遇到了第一個(gè)障礙，就是行政區(qū)劃的壁壘。如果北川可以“越界”，那么其他亟待重建的城市呢？

    它在去年六七月間引起了一場(chǎng)關(guān)于災(zāi)區(qū)就地還是異地重建的爭(zhēng)論。這場(chǎng)爭(zhēng)執(zhí)現(xiàn)在來(lái)看，多少有點(diǎn)書生意氣。它的本質(zhì)是地方和中央的談判:如何分配巨量的重建資源？不僅是資金，還是土地。誰(shuí)都希望為自己的城市爭(zhēng)取到更多的一塊。四川災(zāi)區(qū)一度有數(shù)十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出了異地遷建的構(gòu)想，僅提出縣城搬遷的就有北川、青川、汶川等地。那些北京規(guī)劃師們的意見成為地方政府頻頻引用的證據(jù)。

    政府的態(tài)度最終平息了這場(chǎng)爭(zhēng)論。“《四川汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中關(guān)于‘在城鎮(zhèn)重建應(yīng)以就地恢復(fù)重建為主，嚴(yán)格控制異地新建’的結(jié)論基本上已經(jīng)給這場(chǎng)爭(zhēng)論定了調(diào)。”北川副縣長(zhǎng)雷建新說(shuō)，“不過(guò)，這個(gè)規(guī)劃中基本已經(jīng)采納了專家對(duì)于重建中大尺度分配和安置資源的思路，充分考慮了利用災(zāi)后重建，對(duì)于四川未來(lái)產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域發(fā)展的重新布局。”

    雷建新介紹，四川省委省政府與重建規(guī)劃專家委員會(huì)最終提出的意見為:跨行政區(qū)異地新建的城鎮(zhèn)只有北川縣城，行政區(qū)內(nèi)異地新建的城鎮(zhèn)包括青川縣城、青溪鎮(zhèn)(青川縣)、文井江鎮(zhèn)(崇州市)、響巖鎮(zhèn)(平武縣)和曉壩鎮(zhèn)(安縣)。

    在就地恢復(fù)重建城鎮(zhèn)中，考慮它們所涉及的產(chǎn)業(yè)帶不同，又分為重點(diǎn)集聚城鎮(zhèn)、適度集聚城鎮(zhèn)、恢復(fù)調(diào)整城鎮(zhèn)和規(guī)?？s減城鎮(zhèn)。其中，重點(diǎn)集聚城鎮(zhèn)包括德陽(yáng)、綿陽(yáng)、廣元、廣漢、羅江、劍閣、雅安等城市，主要位于成德綿廣城鎮(zhèn)發(fā)展主軸上，是災(zāi)區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接地；適度集聚城鎮(zhèn)，主要是位于成德綿廣城鎮(zhèn)發(fā)展輔軸上的其他城鎮(zhèn)，包括都江堰、彭州、崇州、大邑、江油、綿竹、什邡、安縣、旺蒼、蒼溪、三臺(tái)、鹽亭、梓潼、中江、名山、簡(jiǎn)陽(yáng)、仁壽、南江、夾江等城鎮(zhèn)，是災(zāi)區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移適度承接地；恢復(fù)調(diào)整的城鎮(zhèn)，主要位于重災(zāi)區(qū)范圍內(nèi)，受災(zāi)人口相對(duì)較少，受災(zāi)程度較輕，包括茂縣、理縣、松潘、小金、黑水、九寨溝、金川、康定、蘆山、天全、石棉、南部、閬中、射洪、儀隴等城鎮(zhèn)。在原地恢復(fù)重建過(guò)程中，以安置本地受災(zāi)人口為主。

    另外，還有規(guī)?？s減城鎮(zhèn)，主要是重災(zāi)區(qū)范圍內(nèi)，人居環(huán)境適宜性評(píng)價(jià)以不適宜和較不適宜為主的原地重建城鎮(zhèn)，應(yīng)疏解功能，控制并減小規(guī)模，包括汶川縣城、平武縣城和寶興縣城等城鎮(zhèn)。

    選址和布局

    從一開始，新北川的選址就突破了歷史上任何一次選址思考的局限。“災(zāi)前我們?cè)谧鼍d陽(yáng)的總體規(guī)劃，就提出綿陽(yáng)、江油、安縣一體化發(fā)展的方案，但當(dāng)時(shí)還沒有把北川放進(jìn)去。”規(guī)劃師殷會(huì)良說(shuō)，“這次在做規(guī)劃時(shí)，我們有個(gè)很明確的方向，希望讓北川這些過(guò)去城市化緩慢的城市加快融入這個(gè)區(qū)域的速度。”

    “區(qū)域思考的角度，使得新北川縣城最初的選址有三個(gè)方向。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院高級(jí)城市規(guī)劃師孫彤說(shuō)，“最初考慮，有通口、香泉兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。沿著302國(guó)道向東聯(lián)系江油，繼而銜接涪江谷地城鎮(zhèn)發(fā)展走廊，這個(gè)空間是綿陽(yáng)中心城市聯(lián)系市正北方各市縣的重要通道，但是北川繞道此空間走廊聯(lián)系綿陽(yáng)的距離較遠(yuǎn)，受到輻射帶動(dòng)的作用小，不利于北川未來(lái)；如果沿主要省道選擇縣中心區(qū)域，這個(gè)方向選址雖然對(duì)北川全縣管理有利，但距離綿陽(yáng)中心比曲山鎮(zhèn)更遠(yuǎn)，這幾個(gè)方案就都被我們放棄了。”“還有一個(gè)選擇，是沿著105省道向南，銜接安昌河谷地城鎮(zhèn)發(fā)展走廊。此空間發(fā)展走廊是綿陽(yáng)中心城市聯(lián)系和輻射市域西北方向各縣傳統(tǒng)的重要通道，對(duì)北川和安縣的城鎮(zhèn)發(fā)展起到關(guān)鍵作用，這個(gè)方向上可能的選址是擂鼓鎮(zhèn)，但擂鼓鎮(zhèn)的地質(zhì)條件和后備土地都明顯不足。”

    那么，要滿足“銜接安昌河谷地城鎮(zhèn)發(fā)展走廊”這個(gè)條件，又要有足夠面積的發(fā)展用地，規(guī)劃者們最終把選址目標(biāo)放到了安縣境內(nèi)。在最后幾個(gè)備選方案中，安昌東南、永安鎮(zhèn)、安昌鎮(zhèn)、桑棗鎮(zhèn)均位于安縣轄區(qū)內(nèi)。安昌東南方案位于安昌鎮(zhèn)東南方向約2公里處，并與黃土鎮(zhèn)接壤，北距原北川縣城33公里，南距綿陽(yáng)市區(qū)約32公里。這里“地勢(shì)平坦開闊，周邊群山低丘環(huán)抱，自然景色宜人”；永安鎮(zhèn)方案則位于安縣北部，與北川縣接壤，北距擂鼓鎮(zhèn)約13公里，南距安昌鎮(zhèn)約6公里。如果北川新縣城選址于此，則可依托永安鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)及其周邊農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行發(fā)展，且這里7.5平方公里較開闊的用地范圍，可為新北川縣城發(fā)展提供良好的條件，但這里也被認(rèn)為是地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)；桑棗鎮(zhèn)方案在安縣中部，川西北地區(qū)淺丘平壩區(qū)，緊鄰西北側(cè)的中山深谷區(qū)，東距安昌鎮(zhèn)18公里，這里“8.94平方公里的用地范圍，地勢(shì)開闊，條件稍好，但交通通達(dá)性與安昌東南選址相比，稍顯不足”。

    “在反復(fù)論證后，最后選址大家都傾向于安昌東南方案。”朱子瑜說(shuō)，“但這個(gè)方案最大的挑戰(zhàn)是如何進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。如果只是將縣城安置在那里，縣城離北川就是一塊‘飛地’，必須要將安縣的永安鎮(zhèn)、安昌鎮(zhèn)和黃土鎮(zhèn)的部分地區(qū)納入北川，在最小限度影響安縣的同時(shí)滿足了新北川縣城的選址要求。但客觀說(shuō)，安縣為此做出了很大犧牲。”

    中規(guī)院最后形成的《北川縣城“5·12”特大地震災(zāi)后重建選址與規(guī)劃研究基本結(jié)論》這份研究報(bào)告指出，“安昌東南方案”，“地處河谷平壩至盆地的過(guò)渡地段，工程地質(zhì)條件好；地處北川、安縣聯(lián)系綿陽(yáng)市區(qū)的主要通道上；規(guī)劃用地約10平方公里，可發(fā)展用地充裕；受現(xiàn)狀制約小，文化特色塑造空間大；安昌河橫貫、周圍被低山環(huán)繞，自然景觀獨(dú)特，綜合條件最優(yōu)。建設(shè)初期可以相鄰的安昌鎮(zhèn)作為有力依托，形成規(guī)模后可將安昌鎮(zhèn)納入縣城發(fā)展建設(shè)的整體，形成全面發(fā)展的態(tài)勢(shì)”。

    安昌河是縣城新址上最大的一條河流。圍繞在安昌河的單側(cè)布局還是兩岸建城上，規(guī)劃者產(chǎn)生了分歧。兩岸建城的支持者以黃浦江城市帶的布局為例，認(rèn)為有利于形成城市經(jīng)濟(jì)帶，并且可以確保新北川建設(shè)用地的寬裕。朱子瑜認(rèn)為，這個(gè)地方因?yàn)橹車巧?，靜風(fēng)頻率比較高，如果城市把河的兩邊建滿了，整個(gè)城市的通風(fēng)口就變窄了。“另外跨河就要跨橋，2萬(wàn)人口每天往返于河兩岸，至少同時(shí)要建3座橋才能滿足日常流量，在目前重建如此緊張的時(shí)候，這會(huì)極大地增加成本。”朱子瑜說(shuō)，“當(dāng)然新北川將來(lái)的發(fā)展最終會(huì)跨橋，擴(kuò)張土地，但不是現(xiàn)在。城市每一次跨過(guò)一個(gè)干道、跨過(guò)一個(gè)河流，都是積蓄了一定能量的。”

    什么樣的新北川

    “我們?yōu)樾卤贝ㄒ?guī)劃出一個(gè)山前河谷地帶，把新縣城選在這條帶的頭上。和其他幾個(gè)經(jīng)濟(jì)帶，西部高山經(jīng)濟(jì)區(qū)、東部低山經(jīng)濟(jì)區(qū)和中部中山經(jīng)濟(jì)區(qū)相比，這條城鎮(zhèn)帶上，會(huì)集聚北川縣城的大部分工業(yè)和70%的人口，但是它的面積不大，只有10%以上。”楊保軍說(shuō)，“這種分布是符合北川人最初的居住形態(tài)的:越往山上人越少，越往山下人越多。這個(gè)地方過(guò)去也是這樣，它的人口聚集形態(tài)和水系是一樣的，因?yàn)閮缮街g有水，越往外水越多，最外面人越多。所謂‘道法自然’。”

    朱子瑜希望這種思路同樣延續(xù)在北川新縣城的微觀布局之中。“‘依山順?biāo)?rsquo;是我們?cè)O(shè)計(jì)新縣城的一個(gè)基本原則。”他說(shuō)。北川新址上有4條主要水系和名為馬鞍山、大山梁、云盤山的山系，“我剛到的時(shí)候就注意到這里周圍山勢(shì)形成了明顯的案山和靠山，其實(shí)這已經(jīng)為整個(gè)新城奠定了它的山水格局，它在空間布局時(shí)一定是背靠山面案山，形成一個(gè)朝西的景觀軸。這也跟羌族人的生活習(xí)慣一致，我們平原地帶的人對(duì)朝南情有獨(dú)鐘，我們的景觀參照物是太陽(yáng)；而對(duì)山區(qū)人來(lái)說(shuō)，他們?cè)诖_定方位時(shí)，首先不是朝向，而是找山和水的視覺關(guān)系。”

    在城市跨區(qū)域搬遷上，北川并不是開創(chuàng)者，而城市在遷移過(guò)程中失去活力的例子比比皆是。朱子瑜幾年前曾經(jīng)給浙江千島湖做過(guò)城市規(guī)劃，他對(duì)新安江水庫(kù)移民的失敗先例印象深刻。在他看來(lái)，規(guī)劃師不止是設(shè)計(jì)一個(gè)城市，而是設(shè)計(jì)一個(gè)新的生命系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)既要保證足夠的就業(yè)，也要使那里的山水格局保持其舊有的生命力。

    現(xiàn)實(shí)主義和理想主義的爭(zhēng)執(zhí)貫穿于北川新縣城設(shè)計(jì)的始終。安昌鎮(zhèn)新址的地貌同樣是由山脈和平壩構(gòu)成，相當(dāng)一部分規(guī)劃師認(rèn)為新縣城應(yīng)該擇山而建，讓出平壩，理由很充分:在“寸土寸金”的北川，要盡可能保住平壩上的農(nóng)田，并且占用平壩，勢(shì)必造成4個(gè)村的失地農(nóng)民，他們會(huì)給新城市造成額外負(fù)擔(dān)；另外，“羌生高山”，應(yīng)該借重建之機(jī)給北川人還原最初的生態(tài)居住。

    這個(gè)充滿浪漫主義的想法遭到了新縣城主設(shè)計(jì)師朱子瑜的反對(duì)。“要知道，時(shí)間上等不及，上萬(wàn)人在等著要搬進(jìn)新城，山東援建的時(shí)期也只有3年。這處山體雖然地質(zhì)結(jié)構(gòu)沒有問(wèn)題，但是上世紀(jì)30年代采金礦造成了不少采空區(qū)，山上整地分散，地質(zhì)勘探極為復(fù)雜，如果在山上建城，用一個(gè)山頭就要勘探一處地質(zhì)，這種零敲碎打的方式，工程進(jìn)度無(wú)疑會(huì)極為緩慢。”朱子瑜說(shuō)，如果僅僅從理想主義的城市設(shè)計(jì)出發(fā)，“山居方案”不失為一個(gè)精彩想象，但新北川縣城不只是設(shè)計(jì)師的完美圖紙，它更是在一系列復(fù)雜因素下尋找到的平衡點(diǎn)。

    “工業(yè)園”同樣是這樣一個(gè)尋找諸多平衡點(diǎn)之下的妥協(xié)產(chǎn)物。山東援建方提出為新縣城配套建設(shè)一個(gè)產(chǎn)值100億元的工業(yè)園區(qū)，“工業(yè)園”的選址必然要在朱子瑜的規(guī)劃里得以體現(xiàn)。這同樣招致了一些相左的意見，反對(duì)工業(yè)園進(jìn)入新縣城布局的規(guī)劃者認(rèn)為，這會(huì)影響新縣城的生態(tài)環(huán)境，旅游未來(lái)是新北川當(dāng)仁不讓的第一支柱產(chǎn)業(yè)，在如此緊湊的小縣城里，工業(yè)和旅游這兩個(gè)功能會(huì)互為內(nèi)耗。“‘工業(yè)園’必須要有，而且是馬上就要上，因?yàn)樯缴系漠a(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移下來(lái)了，有那么多失地農(nóng)民和失業(yè)人口必須迅速得到就業(yè)。新城能不能對(duì)老北川人產(chǎn)生吸引力，將人口成功從山上轉(zhuǎn)移到山下，不是靠行政命令，而是你的城市的確有這樣的吸納能力。”朱說(shuō)，“設(shè)計(jì)師最終是要離開這里的，真正在這兒生活的是北川人。‘工業(yè)園’注定不完全是市場(chǎng)產(chǎn)物，它體現(xiàn)重建過(guò)渡時(shí)期政府對(duì)于生活和就業(yè)的干預(yù)，所以，我們規(guī)劃者給園區(qū)未來(lái)落戶的產(chǎn)業(yè)設(shè)了幾個(gè)清楚的門檻，除了污染指標(biāo)外，我們要求工業(yè)必須消耗當(dāng)?shù)氐馁Y源，比如食品原材料，園區(qū)預(yù)留了很大的培訓(xùn)基地，為了給缺少城市生存能力的失業(yè)農(nóng)民以就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。”

    朱子瑜說(shuō):“但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，北川的發(fā)展是否需要依靠工業(yè)化道路，現(xiàn)在誰(shuí)都無(wú)法給出結(jié)論。理想狀態(tài)，整個(gè)北川都應(yīng)該越來(lái)越往生態(tài)上走。因此，我在規(guī)劃上，對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境用了很大的筆墨來(lái)考慮，新址上有一條水系，穿過(guò)新北川中學(xué)和居住區(qū)，我做規(guī)劃時(shí)把工業(yè)園也設(shè)計(jì)在了這條水系穿越帶上。從我的思考角度出發(fā)，我為新北川將來(lái)城市功能的改變預(yù)留了伏筆。如果有一天工業(yè)徹底退出這個(gè)城市，那么改做它用的‘山東工業(yè)園’不會(huì)只是一處丑陋的水泥地，而仍然能夠成為這個(gè)城市有活力的一個(gè)部分。”

    事實(shí)上，如果放到其他地方，“占山還是占?jí)?rdquo;和“工業(yè)園”的爭(zhēng)論可能都不成其為問(wèn)題，但在一處總面積不過(guò)12平方公里的縣城，任何一平方公里的土地都得精打細(xì)算。

    “土地”仍是重建北川時(shí)首要的考量要素。“這是從安縣嘴里省下來(lái)的，還有那些耕地?fù)p失，我們要對(duì)得起這塊地。”朱子瑜說(shuō)，“要知道通常來(lái)說(shuō)，城市越小人均用地會(huì)越大。因此小城鎮(zhèn)規(guī)劃往往容易大手大腳，這是規(guī)劃師要克制的。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)可以達(dá)到140平方米以上，我們?cè)谠O(shè)計(jì)新北川時(shí)堅(jiān)持做到106平方米以內(nèi)，力求緊湊再緊湊。這幾乎快接近大中城市水平了。”

    任何浪費(fèi)、追求占地面積的設(shè)計(jì)趨勢(shì)在新北川都要被警惕。“‘小城市尺度’始終是新北川的分寸。”朱子瑜說(shuō)。避免土地浪費(fèi)之外，如果北川在搬遷過(guò)程中丟失了它羌族特點(diǎn)的民族風(fēng)格和川西特色的地域風(fēng)格，這次新城再造同樣是失敗了。搬遷中涉及一個(gè)難題，北川是羌族，而搬遷地的原住民是漢族，他們有著不同的生活習(xí)慣和文化記憶，怎么讓這兩批人在新城市中都沒有陌生感？“我們保留了老北川富有特色的所有地名，用原來(lái)村子的村名命名新的安置小區(qū)，這樣，生活在這里的人很容易在新和舊之間找到對(duì)應(yīng)關(guān)系。”“另外，整個(gè)城市是一個(gè)路網(wǎng)嚴(yán)密緊湊的格局，每個(gè)地塊都不大，200米一個(gè)街坊，沒有高層和小高層，最寬的山東援建的‘齊魯大道’是30米紅線，因?yàn)楸贝ㄗ钪匾幕A(chǔ)設(shè)施都被安排在這條路上，其他的主干道都只有20米，也就是說(shuō)最多只有4車道。”朱子瑜說(shuō)，“它不能成為大城市的復(fù)制品或者微縮版。”

    克服大城市的誘惑，對(duì)于北川規(guī)劃來(lái)說(shuō)，是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。“設(shè)計(jì)師的頭腦中也有很多城市生活和規(guī)劃的教條，我們要克服被這些固有觀念所左右。”朱子瑜說(shuō)，“比如，要不要給新城設(shè)計(jì)‘組團(tuán)’？要不要‘功能分區(qū)’？要不要設(shè)計(jì)‘環(huán)路’？這些城市教科書式的概念并不一定適合北川。‘組團(tuán)’是這些年大城市反思過(guò)度擴(kuò)張的產(chǎn)物，幾十萬(wàn)人的城市需要組團(tuán)，但對(duì)一個(gè)5萬(wàn)人的小城市來(lái)說(shuō)就完全不是這么回事。‘功能分區(qū)’也是一樣，大城市是因?yàn)樯畋贿^(guò)度干擾而產(chǎn)生的分區(qū)的概念，小城鎮(zhèn)就是應(yīng)該商業(yè)和居住交錯(cuò)，分區(qū)反而會(huì)弱化城市的內(nèi)在聯(lián)系。”“城市環(huán)路的設(shè)計(jì)是我最終否決的一個(gè)方案，實(shí)際上，小城鎮(zhèn)在這點(diǎn)上跟大城市完全不同，它不僅不需要依靠環(huán)路來(lái)避免進(jìn)城交通，反而它需要過(guò)境交通給它帶來(lái)物流和人氣，這對(duì)將來(lái)要依靠旅游的北川非常重要。”■

    (三聯(lián)生活周刊)

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